尽管没有“政府将不再垄断住宅用地供应”这一消息显性，但另一项实质影响更为重大、持续、深远的土地领域的工作，已在国土资源部悄然开展。这项工作，恐怕将事关十九大之后中国新的经济增长周期中，有多少土地可供开发使用的问题。

国土资源部已经下发通知，在包括北京、上海、重庆、雄安新区在内的43城一区中，开展新一轮土地利用总体规划编制的试点工作。按照国土资源部设定的工作安排，至2018年12月，国土资源系统需要完成试点成果上报、论证、审查及总结提炼工作。

现行土地利用总体规划的核心，即是提出了到2020年保有18亿亩耕地的总目标。而在本次试点当中，国土资源部也要求试点城市提出试点编制新一轮土地利用总体规划的各项任务和指标。中国经济新周期的土地前奏，已经奏响。

43个省级城市

“我们一过新年就收到了通知，要求我们试点开展新一轮土地利用总体规划编制的工作，现在我们正在积极准备开展，组织人员班子，分配工作，一切都在进行当中。”1月17日清晨，某试点城市国土资源系统内部人士向《中国经营报》记者表示。

记者从多个城市的国土资源职能部门也得到了同样的消息。按照国土资源部的统一安排，在全国范围内，共有43个城市被要求开展新一轮土地利用规划编制的试点工作，除了这43个城市之外，刚刚设立不到一年的雄安新区，也将开展此项试点工作。

按照中国内地现行的制度框架，土地利用总体规划属于最为基础性的规划，带有约束性质。即在土地利用总体规划编制完成，包括耕地保有量、各地区城市新增建设用地指标总量等关键指标确定之后，在此基础上，才能编制城市发展总体规划等。而目前，按照中央统一安排，正在开展多规合一工作，这其中，土地利用总体规划仍处于基础性、约束性的地位。

记者了解到，本次试点工作包括的省级城市有三个，分别为北京、上海、重庆；市级试点工作的城市包括秦皇岛、大同、张家口等城市。此外，级别为副省级，但主要领导均属“高配”的雄安新区，也被国土资源部列入试点范围以内。

“这个试点，应该是新一轮土地利用总体规划的编制工作的准备和前奏。”一位接近决策层的权威人士告诉记者，目前正在实施的土地利用总体规划，以2020年为终点，而土地利用总体规划的基础性、约束性的特点，决定了其重要性强、牵涉面广、工作量大，因此，在2018年开始进行试点工作，是必要的工作选择。

科学编制指标任务

下发给43个城市和雄安新区的通知名为《关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》，系以国土资源部办公厅的名义发出。多位试点城市国土资源职能部门的内部人士均告诉本报记者，《通知》当中提及了“提出新时代规划目标任务”和“创新调控指标体系”。

在基层地方政府职能部门的人士看来，土地利用总体规划实质意义上的核心，即是确定关键的规划目标任务，并根据规划目标任务建立起的指标控制体系。这些将对地方政府产生实质性的影响。

中国内地实施最严格的耕地保护制度。现行土地利用总体规划将总目标确定为到2020年，耕地保有量不少于18亿亩，是为18亿亩耕地红线。围绕这一目标，将新增建设用地指标分配到每一年，从而形成了对地方征地的基础性约束。因此，土地利用总体规划的任务、目标设定，对地方政府影响巨大。

“在目标任务这个领域，国土资源部给出的总体要求是，统筹当前与长远、局部与整体、需求与可能，提出规划目标和重点任务。”前述试点城市国土资源职能部门的人士告诉本报记者。

相比于土地利用总体规划的总目标，对地方政府更为实质性影响，实际上在于土地利用总体规划的指标管控和管理方式。这些关键的指标，一般包括耕地保有量指标、新增建设用地指标、占补平衡指标等。对于这些指标的管控方式，将对地方政府的工作产生实质性的巨大影响。

“在指标的问题上，国土资源部给出的试点原则里有一点，我们非常关注，就是刚性与弹性并重。”1月17日，西部某试点城市的国土资源职能部门内部人士告诉记者，指标管理的基础当然是刚性的，但是，弹性如何实现，并且不干扰刚性的基本约束，这是需要通过此次一年的试点来解决的问题。

限期一年结束

记者了解到，按照国土资源部的工作安排，试点工作结束后，将形成包括规划的文本、说明、图件、数据库、若干专题研究成果，并完成国土空间基础信息平台建设，形成平台建设报告。

同时，还要形成包括规划编制的主要步骤、研究方法、规划标准、方案比选、指标体系等内容，以及在形成该规划成果中可标准化的其他过程材料。国土资源部最终的工作目标是形成制度建议，包括规划体系、标准规范、管控手段、编制方法、实施措施等方面的建议。

多位试点城市国土资源职能部门的内部人士都告诉本报记者，国土资源部提出的要求是，试点工作由当地人民政府牵头，主要领导亲自负责，保障经费及人员力量，国土资源主管部门具体组织编制。省级国土资源部门要加强对市县乡级规划试点的指导协调，按照工作节点做好试点成果的上报工作。

与之关联，国土资源部也明确了这项工作的基本时间工作安排。2018年2月，完成现行规划评估，形成试点方案报部，包括工作组织，试点内容和保障措施等。

2018年5月，完成重点专题研究，形成规划文本框架，数据库和信息平台建设方案等。

到2018年10月时，完成规划成果编制，形成规划数据库和信息平台。2018年12月，完成试点成果上报、论证、审查及总结提炼工作。

国土资源部向地方政府提出要求指出，将节约集约利用资源摆在更加突出的位置，强化建设用地总量和强度双控，约束规范各类土地利用行为，确保人均城镇工矿用地和单位国内生产总值建设用地使用面积稳步下降，推动质量变革、效率变革、动力变革，以土地利用方式转变引导加快形成绿色发展方式和生活方式。

来源：中国经营报

责编：刘成化