有这样一部法，专门给立法“定规矩”，被人们称为“管法的法”。这就是立法法。

2000年立法法的制定，一举扭转了“法出多门”“法繁扰民”的困境，实现了中国立法的规范化和制度化，为中国特色社会主义法律体系的形成发挥了重要作用。

2015年修改后的立法法，进一步完善了我国的立法体制，明确了立法权限，健全了保证科学立法、民主立法、依法立法的机制和程序。

亟须一部“管法的法”

20世纪70年代末，随着改革开放的步伐，选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑诉法、中外合资经营企业法等一部部法律相继出台。从1979年到1994年5月,全国人大及其常委会共制定和修改了172部法律,通过76个有关法律问题的决定。在此期间,国务院制定了700多个行政法规；省级人大及其常委会制定和批准了3000多个地方性法规。

随着法律数量的快速增加，影响法制统一的问题出现了。在当时，有的机关越权制定法规、规章；有的法规、规章与法律相抵触；有的法规、规章的质量不高，存在着许多部门利益和地方保护问题等。同时，一些深层次的立法问题也引起了全国人大常委会的高度关注。

立法质量越来越成为关乎整个国家法制大厦构建的重要一环。在这种背景下，统一立法、规范立法、依法立法，维护我国法制统一的呼声日益高涨。于是，制定一部规范立法的专门法律便列入国家最高立法机关的议事日程。

1993年，八届全国人大常委会顺应时代要求，在履新伊始制定了《八届全国人大常委会立法规划》，将立法法列入了规划，计划在1995年底提请全国人大常委会审议。

列入立法规划后，立法法的起草工作便紧锣密鼓地展开了。1993年下半年，全国人大常委会法工委受委员长会议委托，着手进行立法法的起草工作。

1994年5月中旬，全国人大常委会法工委在广东惠州召开了第一次立法法起草工作研讨会。会上，时任全国人大常委会法工委副主任的乔晓阳将这些立法问题归结为三个方面：一是立法权限不清，即哪些事项应由法律来规定，哪些事项应由行政法规或者地方性法规来规定，哪些事项可以由行政规章来规定等不清楚；二是立法程序不明，比如立法应如何体现民主集中制原则、全国人大及其常委会立法应当如何实行修正案制度、行政法规及行政规章在制定中是否需要征求管理相对人的意见、上级人大常委会批准自治条例和单行条例应遵循什么样的程序等，都没有法律依据；三是立法监督制度缺失，比如全国人大常委会进行立法监督的手段是撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规，但“抵触”与否应当如何界定、“撤销”的程序是什么，等等。他指出，在当时，这些问题在一定程度上困扰着我国的立法工作，影响着我国立法质量，需要通过制定立法法予以回答和解决。

七年沉淀，

立法权限划分引争议

在起草过程中，立法研究组几乎对立法涉及的每一个问题，甚至对立法的每一个条款都曾有过争议。

在1994年召开的立法法起草研讨会上，有关中央和地方立法权限的划分、法律和行政法规的调整权限等问题是与会者讨论最为激烈的部分。以中央专有立法权为例，有的观点认为，中央专有立法权只能由全国人大及其常委会行使，即使拥有行政法规制定权的国务院也不能行使。但也有专家认为，中央专有立法权主要应由全国人大及其常委会行使，其中也有一些可由国务院行使。

在随后的几年中，类似这样的研讨会多次召开，如何科学划分立法权限始终都是讨论的焦点。“立法法启动这七年当中，相当多的精力花在怎么划分立法权限。”回顾整个起草过程，曾任全国人大常委会法工委副主任的张春生说，要划分立法权限无非要回答两个问题，就是全国人大和国务院的权限如何划分，中央和地方的权限怎么界定。

“立法法确定了中央专属立法权的范围，单拉出来十项专属立法权，由全国人大及其常委会行使，如果全国人大及其常委会不授权的话，国务院和地方谁也不许涉足这一块，这是个大原则。”张春生说，专属立法权的确立激活了立法法起草全局。随后，立法体制、立法程序得到了进一步完善，立法监督制度也写进了立法法中。

经过九届全国人大常委会第十二、十三次会议审议，并根据各方面的意见进行修改完善，2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过立法法。

立法法对完善我国立法机制，促进我国社会主义法制建设功不可没。例如，在立法程序方面，立法法确立了三审制，规定法律草案经过三次审议后才能制定出台，同时，规定立法听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。立法法还确定了法律的位阶：宪法具有最高的法律效力，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章等。这些规定对于保证立法的民主性和科学性，提高法律质量，确保法制统一，发挥了重要作用。

实施15年，

立法法首次修改

到2014年，立法法颁布实施已有14年。随着改革进入“深水区”和“攻坚期”，立法工作遇到了一些新情况新问题，对加强和改进立法工作提出了新要求。

“根据党的十八大和十八届三中全会关于完善中国特色社会主义法律体系，特别是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，有必要在深入总结实践经验的基础上，对立法法进行修改完善。”时任全国人大常委会法工委主任李适时在向十二届全国人大常委会第十次会议作立法法修正案草案说明时这样说。

从2014年8月全国人大常委会第一次审议立法法修正案草案开始，半年多的时间，这一草案历经了二次常委会会议审议，修改了近1/3的条款，最终交由十二届全国人大三次会议第三次审议。

在全面深化改革的大背景下，此次立法法修改首先立足于“立法引领改革”。放权于市场和社会是当前新一轮改革的一项重要任务，而取消和下放行政一些领域的审批事项，需修改相关法律以获得支持。为此，新修改的立法法规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权，是党的十八届四中全会决定提出的重要任务之一。为落实好党中央的精神，立法法修正案的一大亮点就是依法将地方立法权扩大至了全部设区的市，同时又明确其地方立法权限和范围，既适应了地方的实际需要，又避免了重复立法，维护国家法制统一。立法法修正案在“放”的同时也设定了“限”，明确将立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，并对其与上位法的关系处理等方面作出了相应的限制性规定，确保不偏离法治轨道。

立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。为发挥人大在立法中的“主导”作用，立法法修正案从以下几个方面加以补充和完善：一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。二是加强和改进法律起草机制。三是更多发挥人大代表在立法中的作用。

备案审查可以防范公权力的缺失或滥用，是全国人大常委会行使立法监督的重要“利器”。对此，立法法修正案增加规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

立法法的修改过程也充分彰显了民主。据了解，3月8日提交大会审议的立法法修正案草案规定，“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。删掉了草案二审稿中有关税率的表述。这一删改在全国人大代表之间引起了强烈反响，纷纷建议税率的调整应该在法律的范围内由全国人大及其常委会主导进行。在3月12日法律委向大会主席团提交的立法法修正案草案审议结果的报告中，将“税率”在法定事项中列明。从发现“税率法定”被删除，到恢复“税率法定”，用了不到96个小时。人大代表们纷纷表示，这是对代表意见的尊重，反映了人民的心声。

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过关于立法法修改的决定。这是该法实施15年来的首次修改，对于新形势下加强和改进立法工作，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，更好地发挥立法的引领和推动作用，建设社会主义法治国家，具有重要意义。