近年来，中央有关部门积极推进生态保护补偿制度建设，推动建立市场化、多元化生态保护补偿机制，已初步形成了多方位、多层次的生态保护补偿政策体系。如中央财政加大均衡性转移支付，提高生态功能重要地区基本公共服务保障能力，并发挥奖补资金作用，推动流域上下游横向生态补偿机制长效化、制度化；建立国家绿色发展基金，发挥中央财政投入的杠杆效应、乘数效应。可以说，生态补偿政策内容更加丰富，投入方式更加多样，奖补标准更加完善，补偿机制逐渐多元。
《意见》进一步拓展了多元化、市场化生态补偿制度改革思路。如鼓励地方探索大气等其他生态环境要素横向生态保护补偿方式；建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度；发展基于水权、排污权、碳排放权等各类资源环境权益的融资工具，建立绿色股票指数，发展碳排放权期货交易；扩大绿色金融改革创新试验区试点范围，把生态保护补偿融资机制与模式创新作为重要试点内容。诸多新政及未来的创新性探索将会实质性推动我国多元化、市场化生态补偿制度建设。
实践中，不少地区市场化、多元化生态补偿进展并不顺利，能否破解这些难题是生态补偿制度改革的关键。从市场化补偿看，水权、排污权交易尚未真正启动，交易规则、交易平台等都不明确，跨省交易也没有提上议事日程，碳排放权交易尚在起步阶段，开展市场化补偿还有很长的路要走。从多元化补偿看，产业协作单一、人才合作困难、协同联动不畅等问题广泛存在，上下游共建园区、产业转移、对口协作、人才交流等基本停留在协议层面，发挥实效相当有限。从治理维度看，因治理理念、区域功能定位、信息沟通途径、绩效评估机制等方面难以协同，上下游协作机制建设仍缺乏可靠的法治保障、政策支持和技术支撑。因此，直接“输血”的方式显然无法实现生态补偿机制长效化，后续如何拓展融资渠道、推动“输血”与“造血”机制相结合，是下一步制度建设的难点和发力点。
随着国家治理体系和治理能力现代化进程的推进，市场化、多元化的补偿方式必将发挥深层次的作用，不断激发“有效市场”的活力和效率。为此，需要重视并做好如下几个方面工作。
一是切实推进市场化生态补偿机制。完善市场交易机制，通过培育市场、明晰产权，实现生态产品外部性的内部化。如建立水权、排污权、碳排放权初始分配制度，其实质是政府创建交易市场，即政府“创设”排放权配额，向各控排单位分配排放权，将排放权引入整个交易体系。其中，配额总量设定与分配实施方案决定了制度实施效果。如根据全国碳排放市场总体规划，未来纳入全国碳市场的行业包括电力、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、民航共计8个行业，下一步需要在合理科学控制总量的前提下，评估价格信号的传导机制和减排效应。若全国碳市场配额过松，会导致碳价过低以致失去减排约束作用，若配额过紧，会导致企业成本高企、行业负担过重，这些风险都值得谨慎评估，在此基础上健全碳排放权交易机制，发展碳排放权期货交易。此外，尽快推动建立碳排放权抵消机制，明确温室气体自愿减排项目纳入全国碳市场的相关交易细则。
二是逐步拓展市场化融资渠道。其一，扩大绿色金融改革创新试验区试点范围，鼓励试点地区大胆探索绿色债券、水权交易、排污权和碳排放权等市场化生态补偿路径。鼓励上下游地区共同出资，建立社会资本出资、市场化运作的生态补偿专项基金，以充分发挥资本的撬动作用，支持区域产业一体化发展和对口协作。其二，深入挖掘绿色产品生态价值，继续探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，盘活生态资产，为生态农业、生态旅游业、生态工业等绿色产业发展提供重要的融资渠道。较成熟的交易市场体系能够撬动更大的金融支持，可将生态补偿与绿色金融创新有机衔接，实现“1+1>2”的发展效果。其三，探索碳减排融资机制创新，鼓励政策性金融机构通过信贷政策、强制信息披露、低碳评价等支持绿色创新项目。逐步完善激励约束机制，引导金融机构增加绿色资产配置、强化环境风险管理，并引导市场加快低碳技术突破。
三是纵深推进多元化生态补偿机制。其一，深化路径，进一步将对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元化生态补偿方式做实。推动上游地区开展生态旅游，在补偿地和受偿地之间进行全方位的绿色经济往来。积极探索承接产业转移的“飞地经济”园区合作模式，通过委托管理、投资合作、共同组建公司管理园区等多种合作方式共建“飞地”，健全利益分配和风险分担机制。其二，统筹政策，上下游协同打造绿色产业链，着力强化人才、技术、数据等要素支撑保障。做好关联性产业项目的挖掘、谋划与投融资创新，将流域治理项目与相关产业项目进行整合，用产业项目收益来分摊生态治理成本。其三，拓展模式，加快推进上游地区生态产品价值实现。可进一步明确生态产品价值评价体系，制定价值核算规范，指导核算结果运用。上游可在摸清生态家底、做好生态价值核算的基础上，挖掘比较优势，设计生态经济体系，并在生态产品供需对接、经营开发、品牌建设、生态修复和价值提升等方面深入探索。
（作者单位：中国财政科学研究院）
来源：学习时报
编辑：杜莉
审核：张瑞华
三审：郑海兵
